1研究背景与意义
近年来，不断优化营商环境是深化改革开放、促进公平竞争、增强市场活力和经济内生动力、推动高质量发展的重要举措。年1月17日，李克强总理组织召开国务院常务会议，指出要以简政减税减费为重点进一步优化营商环境；严格依法平等保护各类产权，加大知识产权保护力度；抓紧建设营商环境评价机制，逐步在全国推行。至此，优化营商环境成为我国重要的国家战略。年1月1日起施行的《优化营商环境条例》，再次对优化不动产登记营商环境作出要求，不动产登记机构应当按照规定压缩办理时间，降低办理成本，各地区应当确定并公开具体办理时间。无锡市不动产登记中心在国家、省、市不断优化营商环境、持续提升服务质量的战略部署下，通过集成服务、创新举措，在－年不动产登记营商环境评价中取得排名前列的优异成绩。通过进一步精简优化流程，加强部门协作和实行“信息、流程和人员”三集成，全面打造不动产登记集成服务平台，实现“一窗受理集成办理”。“不动产交易登记”指标连续3年居于全省前列，让企业群众实实在在体验到了不动产登记新速度。
优化营商环境的大背景给不动产登记改革带来了机遇，同时也带来了挑战。就无锡市而言，优化不动产登记营商环境过程中存在电子证照的推广应用与效力认可、不动产登记便民服务点的业务授权、精简优化材料等缺乏法律依据，一旦基于事项产生行政诉讼，登记机构将无法可依，处于进退两难的境地。本文通过分析问题产生的原因，并借鉴吸收其他城市的先进法律保障体系，从法律层面给出解决问题的建议，防范登记风险，在优化营商环境的同时，保护不动产登记人的安全。
2优化不动产登记营商环境中存在的主要问题
2.1创新探索与法律滞后矛盾凸显
2.1.1不动产登记电子证照的应用推广与效力认可不强
不动产电子证照属于新生事物，虽然当前我国一些先进地区如广东、江苏、上海等省市制定的电子证照管理规定中已明确电子证照与纸质证照具有同等法律效力，但在实践中，存在仅有登记机构极力推进及应用电子证照而其他需要用证的机构并不接受电子证照应用的情况。没有进行电子证照改革的城市技术及思想上存在不认可现象，造成不动产电子证照应用推广不畅。
2.1.2不动产登记便民服务点的业务授权依据缺失
近年来，无锡市登记机构积极与金融机构、公证机构、司法机构积极开展合作，通过设立不动产登记便民服务点，将收件受理、核对材料真伪甚至见证当事人签字的权限下放给合作单位，登记机构通过查看传送的电子扫描档案将申请事项记载于登记簿。这种模式方便了办事群众和企业办理抵押、继承等业务，但也存在着较大的风险隐患。一旦出现虚假申请引起行政诉讼，法院是否会认定登记机构尽到了审慎审查的登记职责？虽然登记机构与便民服务点所签订的合作协议已将双方的权利义务及相关的法律责任纳入其中，但法院是否认可其效力还未可知。
2.1.3精简或容缺材料产生的法律风险责任界定缺乏
为优化不动产登记营商环境，提升不动产登记办理便利化程度，方便企业群众办事，当前无锡市登记机构对涉及不动产登记事项的流程重新梳理优化，精简收件材料并推行“承诺制、容缺办”。实践中，为提高业务办理效率，登记机构对于页数较多的书证材料采用简化版本替代的方式。如办理抵押登记的，金融机构网上申请上传的合同只需简要明确主债权事项、抵押事项、抵押物情况即可，不再要求上传原版的借款合同和抵押合同。对于申请人确实无法提供证明材料的，登记机构有时采取由申请人书面承诺的方式，不再要求提供证明。收件精简在一定程度上解决了申请人办事难、办事慢、办事繁、来回跑的问题，但材料精简后的法律风险也很大。
2.2优化理念与贯彻执行存在偏差
2.2.1信息互通共享覆盖面与安全保密机制不健全
按照自然资源部办公厅《关于完善信息平台网络运维环境推进不动产登记信息共享集成有关工作的通知》精神，今后2－3年内，全国所有地级及以上城市和具备条件的县区，企业和群众互动紧密的申请、受理等业务环节将迁移至互联网运行，实现借助各种终端设备随时随地可申请、可查看。但在实践中，各职能部门之间的信息共享与业务协同机制欠缺，各部门的信息系统数据库的管理和运行标准不统一，导致各部门信息系统的数据难以共通共融和使用。另外，在信息共享过程中若出现双方数据不一致时，难以明确问题所在、责任划分等风险。如果不尽快以立法的形式对不动产登记信息共享的途径、保密措施、权限、用途、职责等进行严格界定，制定出不动产登记信息数据共享标准规范，极易导致敏感信息泄密，形成风险隐患。
2.2.2电子签名技术在不动产登记领域应用有待提升
年4月，国务院常务会议通过了包括《电子签名法》在内的一批法律修正草案，其中包括：允许在办理土地、房屋转移时使用电子文书。意味着涉及土地、房屋等不动产权益转让不适用“电子签名、数据电文”的法律障碍得以破除。该法第14条规定，可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力。电子印章的法律效力也是受法律保护的。实践中很多人对电子签名的认识程度不够，加之以前受法律条文约束，导致电子签名在不动产登记领域使用一直发展迟缓。
2.2.3网上申请“不见面”受理审核模式的程序和标准不足
随着不动产登记“不见面”服务的不断深入推进，全国各地登记机构在一窗受理、“互联网+不动产登记”、信息共享、自助大厅等方面都进行了探索，使得登记服务逐步向便捷交易登记流程、提升审批速度等多方面功效转变，充分体现了后疫情时代不动产登记服务新方向。网上申请是指申请人无需到登记机构现场与登记受理人员面对面提交，而是直接通过网络提交申请的方式。与现场申请的受理不同的是，网上申请与受理不能同步，登记机构无法就登记内容当面询问申请人，对于网上申请件的受理审核模式，各地登记机构都是“自起炉灶”、自成一统。有众多的受理审核模式，存在着操作口径不一、技术标准不同的问题，带来登记风险。
2.3登记实境与制度架构不相匹配
2.3.1质量体系不完备导致风险隐患因素增加
近年来，各地登记机构根据上级要求提升效能，积极深化登记改革和服务，但其中也蕴藏着不少风险隐患。一是片面追求速度导致操作不规范不严谨。有些登记机构没有规范利用“互联网+”服务模式，疏于对线上登记业务的纸质材料把关，造成电子推送材料与纸质材料不匹配。二是虽然上位法为不动产登记提供了法律依据，但实践中仍无法解决所有“疑难杂症”，大量历史疑难问题成为制约不动产登记质量提高的绊脚石。三是对于法律关系复杂、涉及其他领域专业问题缺少沟通协调机制。非公证继承类业务法律关系复杂，由于登记人员大多非法律专业出身，处理此项业务时压力巨大，无形中增加了责任风险。
2.3.2社会诚信体系不健全导致失信违法成本过低
针对虚假申请的法律责任，《不动产登记暂行条例实施细则》第条规定，当事人有采用虚假材料等欺骗手段申请登记、申请查询或复制不动产登记资料等行为的，需承担相应的法律责任，构成犯罪的依法追究刑事责任。缺乏执行力度的法律规定无异于隔靴搔痒，并没有对不实申请人形成强大的震慑力，实践中依然有人在利益的驱使下铤而走险，使用假冒顶替、伪造证件、提供虚假材料等手段来骗取登记，甚至有些申请人在不实申请受挫后择日换窗口再次申请登记。
2.3.3人员素质参差不齐导致风险应对能力不足
我国开始不动产统一登记时间并不长，各地均缺少经验丰富的一线受理人员，在管理机制、工作人员业务能力上存在较多不足。在面对风险时，其应对能力往往显得短缺，突出的表现为：各地未形成统一规范的管理风险管理制度，对于发生的投诉或者行政诉讼多采取内部处理方式，没有进行事后总结分析，导致对同一性质的投诉或者行政诉讼接连发生，增加了投诉和行政诉讼的数量，严重浪费了行政资源，降低了服务的效率。因为对登记人员没有统一的要求，导致统一登记后人员业务素质更加参差不齐。不少登记工作人员风险管理意识薄弱，在服务时不能清楚地考虑到自身服务态度或工作能力存在问题，这也导致投诉或登记错误赔偿责任风险巨大。
3优化无锡营商环境的不动产登记法治保障建议
3.1法治为先，“立”足依据
3.1.1明确不动产电子证照效力，加大推广应用力度
根据《江苏省自然资源厅关于开展不动产电子证照建设工作的通知》，无锡市电子证照于年12月份正式上线。电子证照的应用，将传统的发证环节简去，有效减少纸质权证的使用，是不动产登记优化营商环境的重要举措。为了响应国家“放管服”改革对不动产登记提出的新要求，年《无锡不动产登记条例》进行了修改，明确不动产登记证照的形式可以为电子和纸质的，即认可了电子证照的法律效力。但是电子证照作为政务服务改革催生出的新生事物，技术层面的限制以及各部门间互认工作的协调困难，使得电子证照应用不够理想，在政务部门间还未得到普遍认同，社会接受度也不高。因此，建议在无锡地方政府层面或登记机构与相关部门联合发文，出台关于不动产登记电子证照应用推广的规范性文件，实现不动产电子证照跨区域、跨部门、跨领域互认互通，真正实现让信息多跑路，群众少跑腿。
3.1.2登记便民服务点的风险防控
登记便民服务点作为“互联网+政务服务”改革下的创新举措，如何保障其依法依规运作，以便更好地发挥优化营商环境的效能，值得深思。《民法典》是中华人民共和国第一部法典，于年1月1日正式实施，其中与不动产登记密切相关的物权编、继承编等也有关键性的改动。基于风险防控角度考虑，除了在技术、管理方面严格把控安全问题，更重要的是要在以后的《不动产登记法》《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）等相关法律法规中增加登记便民服务点的相关内容，如行政机构有权委托合作单位收取登记材料并代为询问，明确合作协议的法律效力与法律责任。
3.1.3厘清精简收件和容缺受理的法律责任
目前无锡市为推行“线上抵押登记”，制定了简易版抵押协议，全版抵押合同版本再后期定时移送登记机构存档。在这种模式下登记机构事实上前后收取了两份抵押合同，两份抵押合同是否法律效力等同？产生纠纷时法院会如何认定责任？建议登记机构尽快与法院、金融机构共商协调，明确效力和责任承担，完善简易协议的条款设置，充分尊重登记申请人的意愿，可根据对贷款审批速度的需求自主选择采用简易合同或是全版抵押合同。对于书面承诺代替证明材料的适用范围，建议出台相关文件，有针对性地选取与群众生活密切相关、使用频次较高、难以获得的证明事项进行明确。
3.1.4尽快推动《无锡市不动产登记技术规范》的出台
作为《条例》的操作性规范文件，《无锡市不动产登记技术规范》（以下简称《技术规范》）的早日出台对于无锡市登记实践工作具有较强的指导意义。《技术规范》中建议增加在实践中被证实符合无锡市实际的特色内容和创新举措，更要将便民利民理念贯穿全文。除了在加强窗口建设、规范登记程序等方面做出细化外，还要在具体制度设计上进行延伸，比如增加“不见面”网上自主办理的规定，逐步实现不动产登记“一次不用跑”，最大程度给予申请人方便；细化委托专业机构核查机制，保证登记质量；创新部门间信息共享形式，提升共享速率等。
3.2落实为重，“细”处着力
3.2.1多措并举，推动信息共享纵横发展
年5月1日，《无锡市公共数据管理办法》施行，其中提出共享开放“一条道”理念，规定由市大数据行政主管部门负责建设统一的大数据中心、统一的共享平台和开放平台。但限于多部门之间沟通联动困难以及数据处理有难度，无锡市公共数据尚未纳入该平台统一管理。建议大数据行政主管部门尽快根据规章要求，编制数据目录，统一数据名称、内容、来源、更新周期等标准，制定数据开放清单，确定公共数据目录清单，实现数据家底“一张表”管理。登记机构也要根据要求归纳出各单位需要的共性登记信息，确定使用共享信息的查询条件，在做好数据安全防护的基础上向大数据行政主管部门汇聚有效的登记信息。至于信息共享可能存在的安全隐患及责任划分问题，建议政府在上述规章的基础上制定规范性文件，要求各部门完善安全防控技术体系，设置必要的安全防护设备，明确“谁出错，谁负责”的原则。
3.2.2推动电子签名在登记领域的应用
年《电子签名法》的修订中取消了“涉及土地、房屋等不动产权益转让的文书中不得使用电子签名”这一严格限制，同年颁布的《国务院关于在线政务服务的若干规定》再次肯定了电子签名的法律效力。《民法典》也明确了办理相关事务中电子材料的合法应用。这些法律法规的修订、出台都释放出鼓励电子签名在政务服务中应用的信号，从而提升便利化水平，促进营商环境优化。但因为技术限制、安全性考虑等问题，无锡市在登记业务中并没有适用电子签名。针对这一问题，建议登记机构深入研究电子签名的国家标准，结合现有的不动产登记管理系统，开发电子签名技术，制定并公布电子签名适用材料清单，配备电子签名和电子材料显示设备，逐步推动电子签名在不动产交易、缴税、登记全过程适用，用信息技术助力全流程线上办理，真正给与办事企业和群众方便。
3.2.3制定网上申请“不见面”审核模式的标准
针对网上申请“不见面”受理审核模式程序和标准不足的问题，建议依托现在的无锡市不动产登记集成平台运行模式，再细化完善，打造出更加规范的无锡标准。一方面在平台上增加设计身份证信息读卡、书面询问记录表格勾选等流程，将集成平台适用的业务类型由存量房转移登记逐步扩大到大多数登记申请。另一方面要按照登记类型分别适用网上申请“见面”受理审核和网上申请“不见面”受理审核两种登记模式。对于一些不涉及到义务负担、不会损害到产权人财产利益的简单登记，比如商品房转移登记、变更登记等，群众提交业务网上办理申请，系统进行信息交互核验和数据智能比对后，即可自动完成审核、登簿、出证（不动产电子证书）；对于涉及到义务负担的登记类型，通过技术手段不能确定其真实处分意愿需要现场询问的，比如存量房转移登记、抵押登记等，仍按照现在的“外网申请、内网审核、现场核对、即时领证”模式，由申请人先行网上提交登记申请，相关部门同步或分步在线开展业务网上预审，对网上信息审核最终符合登记要求的，再通知申请人至线下窗口核验材料，当场领取权证。
3.3制度建设，“防”控风险
3.3.1完善登记质量管理机制
质量是不动产登记的生命,实现登记质量管理机制常态化至关重要。完善登记质量管理机制，一是要建立定期抽检、质量通报、过错追究制度，将定期抽检与日常抽检相结合，每个月定时定量执行，对于易出现登记错误的登记类型重点检查，做到登记人员、登记环节、登记类型全覆盖。二是要建立疑难问题会商机制，挑选业务骨干和行业专家，成立疑难问题会商小组，集众人之智制定科学解决方案，最大程度减少登记风险。三是建立委托专业机构核查机制，对于法律关系复杂、涉及其他领域专业问题、可能会对登记结果产生实质影响的登记业务，登记机构可以委托街道、公证、规划、征收等专业机构核查以作为登记重要参考依据。
3.3.2建立不动产登记错误赔偿机制
目前，我国不动产登记行业普遍适用的赔偿方式有购买责任保险和建立赔偿基金两种。责任保险制是由不动产登记机构向保险公司购买特定险种的商业保险，年不动产登记责任保险制度正式在无锡市落地，并实现市区范围全面覆盖。
基金赔偿制度是指登记机构从收取的不动产登记费用中按比例抽取成立专项赔偿基金，相较于责任保险，赔偿基金由登记机构自行设立，赔付程序简单，易实施。我国的广东省深圳市、湖南省耒阳市及黑龙江省、山东省等部分城市在地方性法规、规范性文件中均对建立不动产登记赔偿基金进行了有益的探索。建议登记机构下一步将建立基金赔偿制度列入计划，确定合理的抽取比例，考察学习先进城市的有益经验，让无锡市的登记错误赔偿机制更加完善，为优化无锡市营商环境扫除后顾之忧。
3.3.3不动产登记失信“黑名单”制度的建立
为有效打击虚假申请行为，建议出台《无锡市不动产登记失信黑名单管理办法》，将违反不动产登记法律法规，提供虚假材料或虚假承诺骗取登记或查询的申请人列入登记失信“黑名单”。凡被纳入“黑名单”管理的申请人，将在业务系统中进行特别注记，在全市范围内实施相关业务限制。登记机构定期将黑名单通报市发展和改革委员会，对接“无锡市公共信用综合服务平台”，纳入到统一的社会信用管理体系中，向社会公开发布，加强信用惩戒。这一制度的建立，将有力打击有害营商环境优化、破坏不动产交易秩序的违法行为，保障无锡营商环境稳定安全发展。
3.3.4建立登记人才培养常态化机制
在造假技术升级、科技鉴别能力发挥有限的现实背景下，提升登记人员的综合素质成为阻断虚假申请、保证登记质量、防范登记风险的关键。在登记机构内部，要建立常态化的登记人才培养机制，一是要注重识假鉴假培训，加强廉政风险教育。登记机构要定期组织业务人员开展培训，提升对假人假证等虚假申请的识别能力。二是要注重登记人员疑难问题处理能力的培养。疑难问题的处理是最容易引发登记纠纷、行政诉讼的风险点，登记业务条线要注重对疑难问题的日常总结和研究，并向一线登记人员普及，提高登记队伍整体素质。三是要注重对新增法律知识的培训。近两年，《民法典》《土地管理法》《江苏省不动产登记条例》等法律法规的变化都与不动产登记息息相关，登记人员要注重对法律知识的学习，及时更新与现有规定不符的做法，防止登记前后不一致引发纠纷。
参考文献：
1.姜志清曹晓炜.不动产登记质量管理制度初探.不动产登记..01
2.姜志清尚玉亮周子蘅.聚焦改革创新，深化便民服务——打造优化营商环境不动产登记“南通样板”.中国房地产..34
3.方黎明段金平.北京推出不动产查封登记网上办理.中国自然资源报..05.08
4.陈德荣.“互联网＋不动产抵押登记”风险防控探讨.住宅与房地产..12
5.姜志清刘传龙曹晓炜.登记错误赔偿模式探析——基金负担模式.中国房地产..03
作者简介：喻咏、万孝红、周兰兰，无锡市不动产登记中心。
基金项目：年度无锡市哲学社会科学招标课题成果：优化无锡营商环境的不动产登记法治保障研究（编号：WXSK20-C-42）。
本文转自《中国房地产》年3月上旬刊
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